半个多世纪前，美国学者、情报分析先驱谢尔曼·肯特(Sherman Kent)曾哀叹，美国情报界缺乏专业文献。作为中央情报局(CIA)国家评估办公室的负责人，肯特希望定义和发展一门专业的情报分析学科，他指出，如果没有对该领域的理解或类似的知识体系，学术专业就无法运作。今天，虽然关于情报的一般性文章肯定有很多，但大多数专业情报分析师仍然认同肯特的抱怨。事实上，许多作者反而把注意力集中在情报和政策官员的过去和现在的失败上，按照他们的看法“直接”记录，或者揭露耸人听闻的情报行动，以刺激或激怒公众。然而，他们在很大程度上忽略了对“情报分析”这门学科的定义，也忽略了对什么构成好的分析原则和实践的集体知识的补充。
定义分析学科
有没有一门专业学科被称为“情报分析”?在定义“情报”一词的含义上，人们付出了相当大的努力。“情报”当然包括分析，它是为政府获取具体的、通常是秘密的信息的多方面过程的一部分。分析是情报过程中的思考部分，或者正如前职业分析师和高级官员道格拉斯·麦克伊钦(Douglas MacEachin)所说，“情报是一种认知的职业。”“这一切都是为了监测重要的国家、趋势、人物、事件和其他现象，并确定行为的模式或异常，以及解释过去结果的关键因素之间的因果关系，并可能指出对美国政策影响的未来发展。中央情报局分析实践和原则的另一位主要创始人更简洁地表达了这一点:“情报分析师的任务是应用深入的实质性专业知识、全源信息和坚定的谍报技巧，做出评估，为政策客户保护和推进美国安全利益的努力提供独特的增值。”
分析只是情报过程的一部分，但最终在我们看来是决定性的部分，它为决策提供了洞察力。图1所示的情报周期的典型图表说明了许多人看到的情报流程。它从确定客户需要(需求)开始，以交付满足这些需求的情报(传播)结束。尽管它简化了非常复杂的过程，但这种概念化确实强调了分析师在将各种收集系统提供的信息转化为政策客户的判断和见解方面的关键作用。无论该信息是好是坏，或者介于两者之间，分析师必须将其置于与决策者相关且有用的上下文中。这种分析有多种形式。传统上，人们认为所谓的成品情报分析是印刷出来并分发给选定的政府用户的。然而，这种分析的定义传达了一种机械的和某种程度上线性的过程，如图1所示。“生产线”的比喻让人联想到这样一种形象:分析师撰写、审查、编辑和发布评估报告，然后转向下一个问题或任务。实际上，分析的认知部分更类似于一个计算机模型，它一直在收集和解释传入的数据，并不断地重新评估新数据不仅会改变发现，还会改变用于组织和解释数据的计算机模型。因此，分析可以采取的形式并不局限于印刷的或甚至是电子文字或图形。通常，当分析师通过电话、互联网、视频会议或会议与政策制定者互动时，就会出现“分析”。这种形式的情报支持被称为“分析性交易”。“虽然无法量化，但每年可能会发生数万起这样的交易。此外，分析师和其他非政府专家之间的数据、假设、解释和问题的共享可能是最有洞察力的认知发生的地方，而不是在完成的评估报告或幻灯片上。
•自信地承认错误并从错误中学习。
因此，将情报分析师与情报界以外的专家区分开来的不是前三个特征，尽管这些特征在情报工作中特别重要，但许多国际事务专家都有这三个特征。许多所谓的主题专家精通许多国家的历史、政治、文化和语言，或者是各个领域的技术专家;他们也可能对美国的政策审议非常熟悉，并且确实参与了一些政府官员关于采取正确政策的建议。许多外交事务专家可能有方法论方面的专业知识。情报分析员与众不同之处在于拥有其他四个特征。完美的分析师必须是如何使用情报收集能力的专家;在考虑对缺失、混乱和经常相互矛盾的数据的解释时，既富有想象力又严谨，同时能够对自己的偏见和对数据所显示的期望进行自我批评;最重要的是，要敢于改变自己的想法，并有意识地试着问自己这样一个问题:“如果我错了，我该如何修改我分析问题的方式?””
寻找文献
截至2007年，关于情报分析的学术著作——在肯特的哀叹将近50年后——仍然出奇地少。近年来，学者和情报专业人士确实看到了越来越多关于情报的文献。然而，除了一些限定的例外，没有一本书专门讨论情报分析，最近也没有一本书全面论述情报分析。考虑到这门学科的重要性，以及美国情报界16个机构中成千上万的专业人士每天都在练习这门技术，这是令人惊讶的。此外，美国最近的两次情报失误——2001年9月11日的恐怖袭击(未能“将点连接起来”)和伊拉克的大规模杀伤性武器(未能准确估计其数量或完全没有)——经常被正确地引用为分析失误。对过去20年有关美国情报分析的文献进行彻底调查，结果甚微。这本书旨在开始填补这一令人困惑的空白。
在过去的五年里，情报文献通过对美国情报界在9 / 11袭击和伊拉克战争中的表现进行的多次调查而得到了扩展。不幸的是，这些评论为我们提供了一个关于如何改进情报分析的相当不完整的图景。9/11委员会报告精彩地叙述了劫机者的阴谋，并就如何改善政府内部信息共享和应对全球恐怖主义的防御措施提出了大量建议。然而，对于如何更好地进行情报分析，以及如何改进恐怖主义情报分析，几乎没有人关注。美国情报部门“缺乏想象力”或“未能将要点联系起来”的言论，很难充分说明美国专家为什么无法掌握威胁的大胆本质。遗憾的是，专业人士从这份写得很好的报告中没有学到什么，只是承认各机构本应在信息共享方面做得更好，本应撰写更多的国家评估报告，本应思考得更有想象力。
在美国对伊拉克大规模杀伤性武器计划的分析进行的审查中，情况要好一些。除了对情报收集工作、分散的情报机构运作、管理和情报系统的其他方面提出批评外，西尔伯曼-罗伯大规模杀伤性武器委员会还明确批评了分析记录和分析过程。委员会的批评是基于对有关伊拉克疑似大规模杀伤性武器项目以及利比亚、阿富汗、伊朗、北韩和恐怖主义等其他情况的当前报告和估计情报所涉及的分析过程的深入审查。总的来说，从这些案例中，报告发现“缺乏严格的分析”。特别是，它发现“已完成的情报推理松散、支持不足、沟通不端”，以及“太多的分析产品掩盖了情报界对某个问题的实际了解有多少，他们的结论在很大程度上是建立在推论和假设之上的”。
尽管大规模杀伤性武器委员会指出了一些分析上的成功，比如利比亚和a·q·汗(a.q. Khan)核扩散网络的一些情报，但它也发现了“严重的分析缺陷”。其中包括：
情报机构不充分的协作与合作，不了解收集的分析人员，过于关注当前的情报，不充分系统地使用外部专家和开源信息，…充分利用可用数据的能力也很差。也许最令人不安的是，我们发现情报界的分析师很难预先陈述他们的假设，明确解释他们的逻辑，并最终明确地为政策制定者确定他们不知道的事情。总之，我们发现，产生准确可靠情报的许多最基本的流程和功能都被破坏了，而且没有得到充分利用。
•谍报技术(或方法论)，通过大大改进的培训，特别是产生更严格和透明的分析。
我们打算在本卷中特别注意这些问题以及其他问题。
说了这么多迄今为止关于最近情报失败的文章，我们认为关于情报分析的专业文献仍然很少。这种明显的缺失在一定程度上是当前情报需求所驱动的管理需求的结果(与更深入的研究和更少时间压力的分析相反)，不允许有足够的时间来反思情报界过去的表现或记录所吸取的教训，而后代的分析人员可以从中受益。另一部分是对过于专注于情报界过去的失败的合理敏感——这些失败比它的许多成功更容易记录。
事实上，定义成功的分析本身就是一个复杂的问题。当分析人士令人信服地警告可能存在的威胁，而政策制定者听从这一建议时，灾难或许可以避免;然后，政策制定者可能会声称，情报分析人员一开始就夸大了威胁。在其他情况下，良好的分析有助于在决策过程的早期形成决策者对某个问题的看法，从而成功地制定和执行政策。因此，政策问题似乎相对不重要，国际反响似乎不重要，以至于很少有局外人能够意识到有缺陷的分析可能会导致反事实的后果，这种后果可能会推动政策朝着不同的方向发展，并极大地改变美国在某个问题上的利害关系。当然，很少有人努力去记录这些常规的“成功”，在这些“成功”中，及时和结构良好的分析是政策过程的一部分，进展顺利或没有导致重大危机或争议。这是一个仍有更多工作要做的领域。
将分析置于政策环境中
要理解分析以及如何改进分析，就必须了解它如何适应美国的实际政策制定过程。必须认识到某些现实，以便更好地理解分析。首先，政策制定者生活在一个信息丰富的环境中。其次，情报提供了用于决策的重要信息。分析试图约束复杂国际事态发展中固有的不确定性，并使理解适应特定的政府需求。
信息丰富的策略环境
当美国国家安全决策者考虑重大政策问题时，与这些决定有关的信息总是非常重要，而且往往至关重要。无论是决定与另一个国家谈判还是胁迫另一个国家，无论是决定在种族冲突中进行调解以停止种族灭绝，还是决定如何使用混合政策工具来遏制叛乱，政策制定者都依赖于大量的信息来源来决定应该采取什么行动。国家安全政策制定者可以获得广泛的信息，以帮助他们审议这些问题并支持他们的决定。其中一些信息是可靠的;一些不是。有些是有偏见的，蓄意影响。有些是无关紧要或无用的。通常这是有争议的。有些是机密或高度敏感的。但其中大部分来自开放资源，如报纸、媒体、互联网、学术文章和书籍。有些是杂志上的观点文章和专栏文章，主要是在华盛顿和纽约撰写的。还有一些信息来自个人和专业联系人，其他感兴趣的美国政策制定者和利益相关者政府机构，政策倡导者和反对者，甚至来自选定的外国官员或外国策划者和权力寻求者，以及其他可能感兴趣或不感兴趣的知情人士，他们的参与可能永远不会被公开。一些政策决策的信息来自情报界。
用情报分析确定不确定性
情报官员无法控制政策制定者将使用哪些信息来源或如何使用这些信息——这是政策制定者的唯一特权。但与政策领域的人相比，情报官员在权衡和评估决策者可利用的许多信息来源的相对可靠性和准确性方面确实具有独特的优势。值得注意的是，情报官员能够控制的是将提供给政府官员的情报信息的质量和数量。信息的质量和相关性越高，政策的影响就越大——至少情报官员是这样希望的。
对于这些政策制定者来说，大部分的情报往往以分析的形式出现。这种分析产品被称为“成品”情报，因为分析人员已经综合了从多个来源收集的原始信息，并在决策者需要的背景下解释了这些信息的含义。这就是分析。这些分析产品几乎总是被列为“机密”或“绝密”，以保护情报来源和方法。它们可以短到总统的每日简报上的一篇文章，也可以长到百页的估计或“预测”研究，如国家情报评估(NIEs)。这些分析也可以以定期更新或具体的“警告”文件的形式介于两者之间，旨在提醒官员注意可能需要他们紧急注意和采取行动的新出现的情况。很多时候，这些产品是分析师判断的结果，他们认为某个问题需要引起政策制定者的注意。然而，高级政策制定者经常会要求对特定问题进行“量身定制”的分析，通常是快速的，但有时是深入的，以帮助为他们的决策或行动提供信息。分析过程的这些结果通常旨在解释情况的事实，确定关键的不确定性，并基于对事实和已知的未知的严格审查，预测一系列可能的结果。
为什么情报很重要:古巴导弹危机的例子
鉴于可供高级政策制定者掌握的海量信息，我们有理由问:为什么高级政策制定者要关注情报?这不是一个反问句。考虑到他们极度紧张的日程、漫长的工作时间和繁重的工作量，决策者在阅读和会见人时必须非常有选择性。就情报分析师而言，他们永远不能假设能够接触到高级政策制定者，或者他们的书面产品甚至会被明确为其准备的客户阅读。决策者为什么要为情报而烦恼?
简单的答案是，情报，特别是成品情报——分析产品和分析师随叫随到的专业知识——为国家安全政策制定过程带来附加值。大多数政策官员对此表示赞赏。2001年9月11日之后，这种情况比之前更加真实，当时持怀疑态度的政策制定者开始意识到，情报报告尽管存在缺陷，但通常与竞争对手一样好，甚至更好。一般来说，情报分析人员吸引政策制定者注意力的能力是他们为决策带来的附加价值的结果:情报收集、分析专业知识、客观性和及时性。我们研究了1962年古巴导弹危机中发现的这四个方面，以说明情报工作的成功。
集合
情报分析师有一个特殊的优势:情报部门有其他地方无法获得的特殊信息来源。这是情报界独一无二的全球性资源。每年，美国纳税人在机密情报收集项目上花费数十亿美元。这包括各种技术收集手段和人力资源，其任务是渗透敌对政府和组织，如恐怖组织通过人力情报(HUMINT)或技术间谍活动收集的信息可以成为情报分析师唯一可用的无价资源，并通过他们(有时是直接)提供给他们在国家安全决策岗位上的高级客户。情报的这一关键属性——通过秘密手段收集秘密信息——使分析人员在非机密和开源竞争中具有重大优势，因为几乎所有这些秘密获得的信息都是通过其他方式无法获得的。分析人员还经常参与制定收集要求，向收集人员分配任务，并重新定向收集工作，他们有时还参与收集到的情报的验证和评估。
对这些信息的分析可以在一个复杂的决策中起重要作用。例如，U-2飞机收集的俯拍照片显示，1962年苏联在古巴秘密部署了进攻性可携带核弹头的导弹。间谍奥列格·彭科夫斯基(Oleg Penkovskiy)提供给中情局的高度机密的苏联SS-4导弹手册等敏感文件使分析得以进行，这可能延长了约翰·肯尼迪(John Kennedy)总统及其国家安全团队在危机最严重时期做出决策的时间。总之，这些非凡的收集成功对肯尼迪总统成功处理冷战期间美国和苏联之间唯一的直接核对抗的能力起了决定性的作用如果我们没有发现这些秘密导弹部署地点——在它们投入使用之前就发现了它们——美国将在核威慑方程式中面临一个新的重大战略劣势，自核武器发展以来，核威慑方程式提供了两极稳定。化解这场将超级大国带到核边缘的危机，表明情报机构如何从特殊的收集来源向美国分析人士和政策制定者提供独特而有价值的信息，这些信息不可能从任何其他信息提供者那里获得。
分析判断
美国情报分析师通常被认为是政府中在许多专业领域最权威的专家，这些领域从激光或粒子物理、致命病原体等高技术问题，到外来语言群体、罕见方言和地区不稳定的根源。一些与美国国家安全有关的特定国家和地区的最权威专家不仅来自主要大学，也来自情报机构。情报机构从大多数学科领域的顶尖研究生院招聘人员，在“全源”机构(如中央情报局、国防情报局和国务院情报与研究局)的分析师中，研究生学位的流行程度可能相当于大多数大学和智库。值得注意的是，分析级别的深入专业知识也集中在当前政策制定者直接感兴趣的问题和问题上，而不是与美国国家安全无关的历史或其他学术上有趣的主题。
正如古巴导弹危机展示了特殊收集能力的影响，揭示了隐藏的苏联导弹，它也展示了分析的力量。U-2飞机从古巴领空提供的令人震惊的信息不仅仅是下面陆地的照片。正是“原始”图像向训练有素的图像分析人员透露了敏感情报，他们正在寻找泄密的“特征”，这些特征揭示了进攻性导弹的存在，这些导弹具有足够的射程，可以将核弹头发射到美国的目标城市。但只有最高质量的分析才能回答导弹被披露时最紧迫的问题:决策者在导弹投入使用之前有多少时间?(另一种提问方式是:“在苏联向美国目标发射核导弹之前，还有多少天可以处理这场危机?”)这个高风险的问题需要对U-2图像进行准确解读，并对奥列格·潘科夫斯基(Oleg Penkovskiy)提供的HUMINT进行深入分析。正是通过对彭科夫斯基秘密提供的苏联机密材料(被称为Ironbark文件)的大量利用，训练有素的技术分析人员能够准确地估计出完成安装所需的时间:1962年10月19日，也就是这些导弹被发现后的第五天，分析人士得出结论，它们将在10月27日投入使用，这距离它们最初被发现只有13天——这一天也是危机的最后一天，苏联做出了让步这一重大发现不仅限制了总统的时间框架;它可能延长了三天之多，在苏联人能够对美国城市发动核打击之前，有更多宝贵的时间来处理危机(在导弹被发现后)情报在帮助决策者处理这一危险危机中的作用，最好地说明了情报收集和分析的非凡结合紧张的危机随着苏联同意移除导弹而结束，他们是在美国的密切监视下这么做的。肯尼迪总统和他的危机执行委员会几乎可以肯定，如果没有他们得到的非凡的情报支持，他们不可能获得同样成功的结果。
客观性
情报分析的一个关键特征是保持政策相关性，同时竭力避免政策倡导。这种政策中立的传统可以直接追溯到谢尔曼·肯特(Sherman Kent18)，并且几乎根深蒂固地存在于分析文化中。分析师们努力研究对政策制定者来说非常重要的问题和议题，但他们很少构建自己的分析路径，以一种容易提出首选政策结果的方式。更典型的是，它们寻求启发和告知政策制定者，并减少对复杂和不断变化的局势的不确定性，但避免政策处方。他们的满足感在于帮助政策制定者思考复杂的问题，而不用具体说明该怎么做。作为信息提供者，情报分析人员很乐意把政策选择留给负责制定政策的官员，这或许有些过错。
古巴导弹危机再次说明了这一点:总统和他的执行委员会通过无数的政策选择——从什么都不做，接受苏联的既成事实，到对正在建造的导弹发动“外科手术式”核打击——情报分析师在决策过程中发挥了至关重要但高度限制性的作用。他们的职责是提供资料和分析，说明政策选择和可能的后果，但不是提倡或反对任何特定的行动方针。对危机管理过程的一个特别重要的分析贡献包括对苏联在危机期间对美国措施可能做出的反应的合理估计，包括总统最终选择的成功封锁(或“隔离”)，而且准确地说，苏联的反应将集中在“政治剥削”上，苏联的任何军事反应都不会发生在古巴本身之外。分析师们并不主张某一种或另一种政策选择，但他们成功地阐明了总统及其危机决策者可采用的主要政策选择的可能结果。
当然，这种将分析定性为政策中立的说法大大简化了一个更复杂和微妙的问题，通常被称为情报政治化。并非所有政策制定者都以同样的方式看待分析师。从政策制定者的立场来看，情报分析应该支持政策，因此，当它似乎破坏了首选的政策选择时，并不总是受欢迎的。这样一来，在高风险的决策过程中提供情报是有风险的。它并不总是帮助决策者实现他或她的目标。当策略级别的客户真正寻求理解，而不是致力于特定的策略行动过程时，情报是最有帮助的。一旦做出承诺，政策制定者倾向于评估情报的有用性，与它促进所支持的政策目标的程度成正比。通常情况下，情报会产生完全相反的效果。在这一点上，足以确定情报分析的目的是通过提供打包的独特信息来促进政策进程，以增强理解和减少政策决策的不确定性，而不一定是影响对任何特定政策选择的选择或支持(或拒绝或破坏)。在很大程度上，政策制定者似乎很欣赏他们通常可以从情报分析师那里得到的经过研究的客观性。
及时性
情报在政策制定中的第四个增值方面是将信息及时提供给决策者，以便在需要立即采取行动时采取行动。例如，如果苏联的导弹在古巴已经投入使用后才被发现——或者更糟，由大胆的尼基塔·赫鲁晓夫(Nikita Khrushchev)公开宣布为战略上的既成事实，并附带最后通牒——美国政策制定者将面临一套完全不同的、远不那么有利的选择。时效性属性是预警情报的核心，其中分析与收集发挥着同等重要的作用，因为两者都必须为预警成功发挥作用。尽管9月份的一次有缺陷的评估未能预测到苏联的策略，但10月份U-2侦察机及时而成功的飞越，以及随后清晰而准确的分析表明，古巴导弹危机是一次出色的情报预警和危机支援成功。
伊拉克大规模杀伤性武器:面对情报失败
正如成功的古巴导弹危机案例所表明的那样，情报可以通过特殊的收集、深刻的分析、严格客观的政策相关性和及时性，为政策制定提供独特的附加价值。但失败也是记录的一部分。如果情报工作一直像古巴导弹危机期间那样有效，那么就不会有关于情报工作是否值得每年花费数十亿美元的争议，也不会有关于情报改革的必要性或形式的争议，更不会有关于情报工作对政策制定者的假定价值的争议。情报失败令人不安。他们动摇了一些人的信心，这些人认为，情报界一直在为政策制定者提供最具洞察力和最可靠的信息。
也许最近最令人不安的失败是对萨达姆·侯赛因(Saddam Hussein)统治下的伊拉克大规模杀伤性武器的错误估计。现在众所周知的2002年10月关于伊拉克的聂报告在评估伊拉克大规模杀伤性武器计划时犯了重大错误。该报告书错误地判断伊拉克储存了500吨化学武器，并正在进行化学武器计划。伊拉克有一个活跃的生物武器(BW)计划，并在那里储存了生物武器制剂，以及移动的生物武器实验室;伊拉克正在重建其核武器计划;伊拉克有一个无人机计划，可能有能力将生化武器投放到外国海岸，包括美国海岸;伊拉克拥有的导弹射程超过了联合国制裁所允许的范围5个主要判断中只有最后一个(导弹)是正确的。有四个完全错了。与美国采取军事行动的决定密切相关的估计——无论正确与否——必然会受到关注，这是正确的。但是，即使这一估计不是关于入侵伊拉克的争论的核心，它仍然值得关注，因为它揭示了美国情报分析的现状。
为什么关键的发现是错误的?简单地说，这是一次重大的情报收集失败，因为人力和技术情报收集人员都未能渗透到伊拉克的大规模杀伤性武器计划中，而且收集工作还提供了一些错误和误导性的信息。这也是一个重大的分析失败。回顾记录，我们发现分析人员更依赖于错误的收集，而不是他们所理解的，未能质疑他们过去的假设，并从过时的、错误的和糟糕的信息中得出错误的结论简而言之，在衡量独特附加值的两个关键指标上——特别收集和专家分析——情报几乎完全失败。它是否也未能通过第三项关键测试——严格的客观性——仍存在争议。两个主要的调查，一个是由参议院情报特别委员会进行的，另一个是由西尔伯曼-罗布大规模杀伤性武器委员会进行的，已经给分析人士开出了健康证明书。两人的结论都是，他们没有发现任何政治化的证据;也就是说，政策制定者并没有明显地影响有利于战争决定的情报判断但其他观察家认为这是一个更加复杂和微妙的问题，即使政策制定者没有明显的施压，无处不在的战争准备肯定会扭曲分析如图2所示，分析错误的可能性可能发生在三个关键领域:信息不足或缺失的地方，存在不可挑战的心态或假设的地方，或者偏见可能干扰分析的客观性的地方。本书将探讨这三个方面。
分析情报分析
无论我们关注1962年古巴的导弹，40年后伊拉克的大规模杀伤性武器，还是在这两个重大事件之前或之后的几年里的其他重大成功和失败，我们的中心目标是解决如何为高级政策和军事客户提供大量的情报分析——最好的和最坏的——以及它在这一关键任务中的成功或失败的方式和原因。
这本书借鉴了许多情报专家的个人和集体经验——他们中的大多数人本身就拥有长期的成功分析师职业生涯，有些人是分析师的高级经理，还有一些人是我们在这里提出的问题的学者。这本书解释了如何进行分析，以及如何改进分析。我们将研究情报分析自上世纪中叶起源以来是如何演变的，包括对其传统、文化和历史记录的关注。我们研究分析如何支持最高级别的国家安全和军事政策制定者;分析人士必须如何应对政治化、分析偏见、外国否认和欺骗的长期挑战;以及他们如何成为不断变化的收藏环境的主人而不是受害者。我们提出了新的方法来解决预警分析和新兴分析问题，如国土防御;我们建议在全球情报环境中建立新的分析合作形式。我们介绍了具体的新想法来评估替代假设，并发展自我纠正技术，以提高分析的可靠性。我们还考虑了发展一种新的情报分析员职业的必要性。
如果本书能够阐明情报分析过程中不为人所知或理解不足的属性和问题，并指出有希望改进它的方法，我们相信它将有助于提高分析的质量和可靠性。简单地说，我们在以下章节中的主要目标是为情报的生产者和使用者提供对分析的更好理解。
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